E’ sempre più evidente che i meccanismi di concorrenza assicurano migliore efficienza. Nel settore dei servizi statali il più utilizzati tra tali servizi è l’outsorcing. I dati e i riscontri sul campo delle esternalizzazioni più diffuse nei principali Paesi mondiali. E i problemi ancora da superare
Di Alex Turrini, Assistant Professor in Public e Non profit Management presso l'Università Bocconi di Milano
L'espressione "meccanismi di mercato" indica un insieme molto vario ed articolato di pratiche e strumenti. Nei primi anni '90, l'OCSE ha adottato una definizione molto generale di “market type mechanisms” includendo qualsiasi strumento o meccanismo che presentasse “una caratteristica significativa di mercato”.
Nell'area dell'erogazione dei servizi, i primi strumenti rientrati in questa sfera comprendono oggi l’outsourcing (esternalizzazione), la partnership pubblicoprivato (PPP) e i voucher.
Altri esempi di meccanismi di mercato includono l'applicazione di tariffe sui servizi piuttosto che il ricorso a cosiddetti sistemi di transferable permit per gestire ed erogare limitate classi di beni e servizi "pubblici". L'utilizzo di meccanismi di mercato si sta diffondendo nei Paesi OCSE, anche se con marcate differenze. La forza trainante alla base di questo fenomeno è il bisogno dei governi di assicurare un elevato “value for money” nelle loro operazioni. Esistono consistenti evidenze empiriche che i meccanismi di mercato possono assicurare guadagni di efficienza, in termini di costi più bassi o migliori servizi. La decisione di utilizzarli, comunque, deve essere presa valutando attentamente i singoli casi.
I governi che adottano un modello di quasi mercato per la fornitura dei servizi affrontano importanti sfide gestionali specialmente nel momento in cui si separano i ruoli di acquirente e fornitore di servizi. Tradizionalmente, le Amministrazioni Pubbliche hanno svolto questi ruoli contemporaneamente.
I governi dovranno investire in nuove capacità per svolgere il ruolo di committenti in sistemi di quasi mercato, ossia per negoziare con terzi il livello di servizi da fornire. Ciò implica il cambiamento delle capacità tecniche, ma anche un cambiamento culturale complessivo nel servizio pubblico. E' ovvio che ciò non avverrà tempestivamente.
Sono state sollevate alcune preoccupazioni relativamente alle conseguenze dell'uso dei meccanismi di mercato. Attualmente, il loro impiego è secondario, ma quando aumenterà potrebbe comportare problemi relativamente ad accountability, trasparenza, puntualità e accesso ai servizi da parte dei cittadini.
Vediamo allora, in particolare, le caratteristiche relative all’utilizzo del più noto dei meccanismi di mercato, l’outsourcing. L’obiettivo principale di questo strumento è aumentare l'efficienza grazie all'introduzione di una certa "competizione" nell'erogazione dei servizi. Le motivazioni specifiche per un'operazione di esternalizzazione sono:
- riduzione dei costi;
- utilizzo di competenze non disponibili all'interno dell'Amministrazione Pubblica per soddisfare specifiche necessità dei cittadini;
- disposizione di competenze specifiche a lungo termine;
- sostituzione del pubblico con il privato nei casi in cui l'erogazione di servizi e/o di prestazioni da parte del pubblico non sia soddisfacente. Ciò è raro ed è limitato a casi in cui c'è una lunga storia di scarso rendimento da parte del pubblico.
L’outsourcing nell’OCSE
Il ricorso all’esternalizzazione sta decisamente aumentando nei Paesi OCSE. Sulla base dei dati forniti da Government Finance Statistics e illustrati in figura 1 è il Regno Unito a mostrare il più alto livello di esternalizzazione tra i membri OCSE e, in generale, questo strumento è impiegato in maggior misura nei Paesi anglosassoni e nordici. Tale differenza riflette anche la maggior flessibilità dell’apparato pubblico in queste realtà rispetto ai Paesi europei continentali.
I servizi esternalizzati nei Paesi OCSE sono molto vari e possono essere classificati in tre gruppi. II primo consiste in vari servizi operativi di supporto. Queste sono generalmente le prime attività che i governi danno in outsourcing in tutti i Paesi censiti. In alcuni casi si tratta di un’esternalizzazione completa e il ruolo dello Stato nella fornitura dei servizi è marginale. Alcuni esempi di questa tipologia sono la pulizia di edifici, l'installazione di macchinari, la gestione dei rifiuti, i servizi-mensa e i servizi di sicurezza. L'elemento che li accomuna è l’essere generalmente di scarso valore e non considerati importanti aree di attività pubblica. Il secondo gruppo si compone di varie attività considerate subordinate alle funzioni tradizionalmente svolte dai Ministeri. Si tratta di vari servizi professionali spesso definiti di "back-offìce”.
II terzo gruppo include l’outsourcing di servizi importanti prima erogati dalle Pubbliche Amministrazioni come core business. Si tratta di attività essenziali che molti considerano prettamente governative. Questo tipo di esternalizzazione è raro fra i Paesi membri OCSE, ma raggiunge quote considerevoli in certi settori di alcune specifiche realtà nazionali.
Alcuni esempi di questa tipologia sono la gestione delle carceri (Australia, Canada, Regno Unito, Stati Uniti), pronto soccorso e servizi antincendio (Danimarca), controlli alimentari (Islanda), e servizi generali di revisione e controllo (Nuova Zelanda). L'uso dell’outsourcing nella sanità, nell'istruzione e in generale nei sistemi di welfare ha fatto importanti progressi in alcuni Paesi. Infine, fra i diversi ambiti di applicazione, occorre sottolineare l’esternalizzazione dell’attività di ricerca e sviluppo, area in cui il finanziamento governativo è stato molto accentuato fra i membri OCSE. Secondo approfonditi studi condotti sull'impatto indotto dall’outsourcing, gli aumenti di efficienza nei servizi sono sostanziali. Un'analisi condotta su 66 grandi città negli Stati Uniti ha confermato che l'82% delle città si ritenevano soddisfatte o molto soddisfatte delle performance ottenute dopo l'esternalizzazione dei servizi, mentre il rimanente 18% dava un giudizio neutrale. Nessuna città esprimeva giudizi di insoddisfazione. Il rapporto ha riscontrato un miglioramento del servizio pari al 25%.
Gli ostacoli
Malgrado i successi sopra menzionati, diversi sono gli ostacoli all'introduzione dell’outsourcing. Dove l’esternalizzazione comporta un cambiamento dell'esistente fornitura di servizi pubblici ci può essere una forte resistenza da parte dei funzionari, delle associazioni sindacali e dei loro alleati politici. Alcuni Paesi membri dell'OCSE hanno per questo introdotto meccanismi di mercato (detti di “competitive sourcing”) grazie ai quali i fornitori pubblici competono con i privati. Ciò può essere utile nelle fasi preliminari di una nuova politica di outsourcing anche se così facendo si può creare un rapporto molto conflittuale fra pubblico e privato. Un impulso forte per il ricorso all’esternalizzazione è rappresentato dalla ricerca di migliori soluzioni (in termini di rapporto qualitàprezzo) nella fornitura di servizi pubblici. L’outsourcing rappresenta anche un'opportunità per pianificare ex novo i servizi pubblici piuttosto che attivare un processo di revisione di servizi già esistenti, ma può generare preoccupazioni in termini di responsabilità verso i servizi dal momento che sono forniti da un soggetto privato. Ciò è particolarmente rilevante quando quel servizio è offerto direttamente ai cittadini per conto dello Stato. Nei tradizionali modelli di fornitura di servizi pubblici, infatti, la responsabilità sui risultati era essenzialmente interna alla Pubblica Amministrazione e basata su controlli gerarchici concentrati sugli input e sui processi. L’outsourcing introduce una separazione tra acquirente e fornitore: questo potrebbe creare alcuni problemi se la performance non è monitorata secondo standard adeguati e competenze specifiche. Potenzialmente, infatti, con l'introduzione dell’outsourcing si può superare il conflitto di interessi che deriva dal fatto che la stessa organizzazione (o lo stesso funzionario) è responsabile sia dell'accertamento della performance che dell'erogazione del servizio (controllore vs controllato). D'altra parte la responsabilità sulla performance del servizio può, tuttavia, essere offuscata in questo contesto, semplicemente a causa dell'introduzione di un attore terzo. Nel modello tradizionale, infatti, la responsabilità era chiara nel senso che un'organizzazione era responsabile dell'intero processo. Con l’outsourcing, il pubblico è ancora responsabile del risultato finale, ma la responsabilità quotidiana per le specifiche azioni di gestione sarà a carico del gestore. In questo quadro può essere difficile per gli utenti dei servizi determinare chi è responsabile della fornitura, specialmente se questa divisione di responsabilità non è chiara, come potrebbe alcune volte verificarsi.
Alcune preoccupazioni sono state sollevate anche in merito alle forme contrattuali utilizzate nel settore pubblico per l’outsourcing. I contratti pubblici, infatti, tendono ad essere prescrittivi e orientati al processo, mentre il privato è più portato a specificare le caratteristiche del sevizio reso (in termini di output o outcome). Questa differenza deriva da vari fattori. In primo luogo, le Amministrazioni Pubbliche temono la perdita di accountability e quindi tendono a regolare anche il processo. A ciò può aggiungersi anche una forma di resistenza culturale all’outsourcing. Infine, in alcuni casi, può essere difficile specificare gli output (o outcome) in termini concreti.
A prescindere dai fattori alla base di questa generale diffidenza della Pubblica Amministrazione verso forme di contratto a risultato, resta evidente che più l’accordo è prescrittivo o orientato al processo, più è difficile per gli offerenti essere flessibili ed innovativi e garantire sicuri aumenti in efficienza, che è la raison d'ètre dell’outsourcing.
Gli studi sui vantaggi dell'esternalizzazione mostrano generalmente bassi risparmi derivanti da accordi orientati all'input o al processo, e risultati ben più consistenti da contratti orientati all'outcome. Una soluzione innovativa per i governi è avviare un processo d'offerta a due stadi. Prima, il Governo pubblica formalmente una gara d'appalto, ma specifica le sue necessità solo in termini generali. Gli offerenti sono invitati a rispondere a queste necessità. Successivamente, in base alle informazioni raccolte durante la prima fase, il Governo effettua una gara d'appalto più particolareggiata. Questa modalità realizza un equilibrio tra le diverse esigenze. In generale, la flessibilità che un privato garantisce deve essere soppesata con il rispetto del principio di parità di trattamento che invece è presidio del settore pubblico. La discrezionalità dei gestori può divenire un problema quando a un fornitore è concessa la facoltà di determinare i livelli di qualità del servizio. Similmente, i gestori potrebbero offrire servizi a diversi gruppi di clienti in modi diversi. Questa fattispecie potrebbe far emergere problemi di equità nell'erogazione del servizio pubblico. Come controparte contrattuale, le Amministrazioni Pubbliche devono perciò essere chiare nello stabilire i confini della discrezionalità concessa ai privati in tali casi.
L’articolo è tratto da:
"Modernizzare i Governi: la sfida per il futuro", Egea 2008.
La pubblicazione contiene i risultati di un’indagine esplorativa effettuata nel biennio 2006-2008 dall’Osservatorio sul Cambiamento delle Amministrazioni Pubbliche (OCAP).
